專家建議立法規(guī)范我國(guó)存款保險(xiǎn)制度存款類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)制性投保

　法制日?qǐng)?bào)記者李吉斌

　　上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初，我國(guó)幾家商業(yè)銀行倒閉的案例反映了長(zhǎng)期的隱性存款保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)成本很高的制度。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展，越來(lái)越需要通過(guò)立法建立顯性的存款保險(xiǎn)制度。中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心教授胡繼曄近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，為更好地維護(hù)我國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，我國(guó)在存款保險(xiǎn)立法時(shí)應(yīng)結(jié)合歐盟存款保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高立法層級(jí)，對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)制性投保，并采取單一費(fèi)率的存款保險(xiǎn)。

　　提高存款保險(xiǎn)法律效力層級(jí)

　　金融危機(jī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生信貸危機(jī)很像是一場(chǎng)自然災(zāi)難，在很多時(shí)候這些危機(jī)的發(fā)生概率很難預(yù)測(cè)，而且造成的損失也可能是巨大的，除了金融機(jī)構(gòu)以外的其他經(jīng)濟(jì)主體都將因此而受到波及。存款保險(xiǎn)很大程度上被認(rèn)為是保障社會(huì)公共利益的一項(xiàng)公共產(chǎn)品。胡繼曄指出，從目前的立法規(guī)劃來(lái)看，我國(guó)即將出臺(tái)的存款保險(xiǎn)條例采取的是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形式，這樣一來(lái)，存款保險(xiǎn)法律的效力層級(jí)被降低了。根據(jù)我國(guó)立法法第八條的規(guī)定，作為一項(xiàng)基本的金融安全制度和社會(huì)公共政策，必須由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)制定存款保險(xiǎn)法；同時(shí)，國(guó)務(wù)院可以制定配套的行政法規(guī)。

　　除存款保險(xiǎn)法律效力層級(jí)問(wèn)題外，胡繼曄認(rèn)為，對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。從美國(guó)和歐盟各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完全獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)往往擁有更高的效率。特別是我國(guó)當(dāng)前金融市場(chǎng)體制下，一個(gè)獨(dú)立于其他政府機(jī)關(guān)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)非常重要，因其能夠制定出最有效的政策，并且不會(huì)受到其他部門(mén)的干預(yù)；一個(gè)良性的信息交換與合作機(jī)制對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言也很重要，在我國(guó)，將來(lái)設(shè)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須協(xié)調(diào)好其與中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委和銀監(jiān)會(huì)之間的合作關(guān)系。

　　“正是考慮到目前我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行占據(jù)市場(chǎng)份額一半以上的現(xiàn)狀，為保證將來(lái)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的有效性，其獨(dú)立性顯得更加必要?！焙^曄說(shuō)。

　　存款保險(xiǎn)范圍應(yīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋

　　“在存款保險(xiǎn)立法中，存款保險(xiǎn)的參與者范圍是一個(gè)異常重要的問(wèn)題?！焙^曄說(shuō)，適當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU(xiǎn)覆蓋范圍可以有效地降低存款保險(xiǎn)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)也將變得更為穩(wěn)健。

　　在中國(guó)的存款保險(xiǎn)覆蓋范圍問(wèn)題上，胡繼曄認(rèn)為，應(yīng)注意到我國(guó)金融市場(chǎng)上的特殊性：五大行(工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、中國(guó)銀行)是我國(guó)目前金融市場(chǎng)的主角，由于有國(guó)家背景作支撐，五大行在金融市場(chǎng)上擁有更好的信用和聲譽(yù)。這意味著五大行不太愿意參加存款保險(xiǎn)，因其不用擔(dān)心會(huì)發(fā)生破產(chǎn)問(wèn)題。在這樣的大背景下，如果采取自愿投保方式，五大行為降低經(jīng)營(yíng)成本，而且其擁有市場(chǎng)上絕大部分的存款額，相對(duì)于其他銀行金融機(jī)構(gòu)而言五大行將不得不支付更高的溢價(jià)，因此他們可能不會(huì)參加存款保險(xiǎn)。

　　“在我國(guó)發(fā)生倒閉破產(chǎn)的往往是一些地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，這些中小金融機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制參加存款保險(xiǎn)，才可以保護(hù)中小金融機(jī)構(gòu)存款人的利益?！焙^曄說(shuō)，中小金融機(jī)構(gòu)也很樂(lè)于參加存款保險(xiǎn)，但由于其市場(chǎng)份額有限，其所繳納的保費(fèi)形成的存款保險(xiǎn)基金并不能夠有效地防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　“為解決上述問(wèn)題，我國(guó)將來(lái)的存款保險(xiǎn)立法應(yīng)該采取強(qiáng)制投保的方式，存款保險(xiǎn)覆蓋范圍在制度建設(shè)之初應(yīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。須投保的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)包括五大行、合資性商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社、城鄉(xiāng)合作銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等所有的存款類金融機(jī)構(gòu)?！焙^曄說(shuō)。

　存款保險(xiǎn)實(shí)行單一保險(xiǎn)費(fèi)率

　　胡繼曄介紹，隨著金融創(chuàng)新的不斷加快，銀行間高風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)活動(dòng)不斷增加，目前世界各國(guó)廣為使用的單一費(fèi)率(不考慮投保銀行各自的風(fēng)險(xiǎn)狀況，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照一定比例計(jì)提保費(fèi))已經(jīng)不能適合現(xiàn)實(shí)需要，所以產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，即按銀行的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定費(fèi)率，風(fēng)險(xiǎn)高的費(fèi)率高，風(fēng)險(xiǎn)低的費(fèi)率低。

　　“不管是單一費(fèi)率還是風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，都是根據(jù)存款保險(xiǎn)費(fèi)率的數(shù)理計(jì)算、商業(yè)銀行發(fā)生破產(chǎn)的概率以及存款保險(xiǎn)基金的收益狀況來(lái)決定的。”胡繼曄說(shuō)，無(wú)論是歐盟還是美國(guó)，金融風(fēng)險(xiǎn)管理都已經(jīng)發(fā)展得較為成熟，風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率制具備適用的前提。而在我國(guó)，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系還不成熟，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)工作人員缺少相應(yīng)的技術(shù)手段和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行差別風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率還存在一定的困難。

　　胡繼曄分析，五大行因?yàn)槠滹L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低，應(yīng)適用較低的費(fèi)率計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，但也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響：公眾可能懷疑更高的存款保險(xiǎn)費(fèi)率反映其更高的風(fēng)險(xiǎn)水平，儲(chǔ)戶因此將其存款從保險(xiǎn)費(fèi)率高的銀行(五大行之外的商業(yè)銀行)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)費(fèi)率低的五大行。由于我國(guó)當(dāng)前的金融業(yè)市場(chǎng)化改革和產(chǎn)權(quán)化改革均未完成，貿(mào)然采取風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度可能對(duì)其他中小金融機(jī)構(gòu)、地方性金融機(jī)構(gòu)不利。

　　“因此，我們認(rèn)為中國(guó)存款保險(xiǎn)費(fèi)率的制度安排，不同于歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)采取單一費(fèi)率的存款保險(xiǎn)，這將有利于中小金融機(jī)構(gòu)與五大行進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但伴隨著中國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)化改革的逐步深化，未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率才是中國(guó)最終的選擇?！焙^曄說(shuō)。

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