回望全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃工作闞珂 全國(guó)人民代表大會(huì)成立于1954年9月。1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)國(guó)家建設(shè)和國(guó)家工作急需制定法律，而全國(guó)人民代表大會(huì)一年舉行一次會(huì)議，需要由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間適時(shí)地制定一些單行法規(guī)，鑒此，1955年7月，全國(guó)人民代表大會(huì)通過決議，授權(quán)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)。1982年憲法擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)，明確規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。 自1954年以來，全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃工作經(jīng)歷了從無到有、從嘗試探索到逐步規(guī)范的過程。伴隨這一過程，全國(guó)人大機(jī)關(guān)對(duì)立法規(guī)劃工作體制進(jìn)行了幾次調(diào)整。到目前，基本形成了適應(yīng)需要的立法規(guī)劃工作體制機(jī)制。 立法規(guī)劃工作的提出 全國(guó)人大從1954年一屆一次會(huì)議開始就重視國(guó)家立法工作?！拔幕蟾锩逼陂g，國(guó)家立法工作基本停滯。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會(huì)提出，從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人大及其常委會(huì)的重要議程上來。按照這一重大決策要求和現(xiàn)實(shí)迫切需要，全國(guó)人大快節(jié)奏地進(jìn)行立法工作。1979年2月，成立了全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)。經(jīng)過3個(gè)多月夜以繼日的工作，在7月1日五屆全國(guó)人大二次會(huì)議一次就通過了7部重要法律，為恢復(fù)和重建國(guó)家機(jī)構(gòu)、建立和維護(hù)正常社會(huì)秩序、促進(jìn)對(duì)外開放，提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。 從三中全會(huì)到上個(gè)世紀(jì)八十年代中期，對(duì)外開放、經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)發(fā)展很快，有一系列新問題需要及時(shí)立法予以規(guī)范，但又缺乏經(jīng)驗(yàn)，在這種情況下，對(duì)立法工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃問題提到了全國(guó)人大常委會(huì)的議事日程。1985年1月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)召集省級(jí)人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)同志開了兩天座談會(huì)，請(qǐng)各地提出在對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)體制改革中，需要制定哪些法律。彭真委員長(zhǎng)就如何做好立法工作講了話。全國(guó)人大常委會(huì)提出，要分輕重緩急，有計(jì)劃地根據(jù)具體情況努力加快經(jīng)濟(jì)立法工作。在這一時(shí)期還提出，立法要從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，按照社會(huì)主義法制原則，逐步建立有中國(guó)特色的獨(dú)立的法律體系。 立法規(guī)劃工作的初步嘗試 1988年4月，萬里委員長(zhǎng)在七屆全國(guó)人大常委會(huì)一次會(huì)議上的講話中提出，要制定出一個(gè)五年立法規(guī)劃。1988年7月1日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的工作要點(diǎn)明確提出，立法工作要制定規(guī)劃，抓住重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。在這次會(huì)議上，全國(guó)人大法律委員會(huì)提出了《關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》。七屆全國(guó)人大二次會(huì)議以后，全國(guó)人大常委會(huì)秘書處提出了《關(guān)于七屆全國(guó)人大立法工作的安排意見》，明確了列入安排意見的法律草案的起草單位和提請(qǐng)審議的時(shí)間。這些是全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃工作的初步嘗試。 1991年2月，中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》，提出全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃要報(bào)經(jīng)中央審定。同年11月，《全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃(1991年10月—1993年3月)》出臺(tái)，這是報(bào)經(jīng)中央同意的第一個(gè)立法規(guī)劃。1990年10月和1992年6月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)兩次召開了立法工作會(huì)議。 立法規(guī)劃工作逐步規(guī)范 八屆全國(guó)人大常委會(huì)十分注重立法工作的計(jì)劃性，1994年1月制定了五年立法規(guī)劃并報(bào)經(jīng)中央同意，立法項(xiàng)目分為“屆內(nèi)提請(qǐng)審議的”和“研究起草、成熟時(shí)安排審議的”兩大類，共計(jì)152件。從八屆開始，每年都制定年度立法計(jì)劃，逐年落實(shí)立法規(guī)劃安排審議的立法項(xiàng)目。1995年12月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)召開立法工作座談會(huì)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)五年立法規(guī)劃，喬石委員長(zhǎng)出席會(huì)議并發(fā)表講話。到1998年3月八屆全國(guó)人大任期結(jié)束，初步形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系框架。 九屆全國(guó)人大在以往工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改進(jìn)立法規(guī)劃工作，提出要“年度有計(jì)劃、五年有規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)有綱要”，并確定了到任期結(jié)束實(shí)現(xiàn)初步形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)。1998年12月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃報(bào)經(jīng)中央同意，立法項(xiàng)目仍分為“屆內(nèi)提請(qǐng)審議的”和“研究起草、成熟時(shí)安排審議的”兩大類，共計(jì)89件，第一大類的立法項(xiàng)目再按照法律部門分類依序排列。1999年4月，專題研究組提出了關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的研究報(bào)告，內(nèi)容涉及法律體系的構(gòu)成、法律分類、今后的立法任務(wù)等內(nèi)容?？梢哉f這個(gè)研究報(bào)告是我國(guó)法律體系形成的一個(gè)重要指南，也可以把它看作是到2010年立法工作的“長(zhǎng)遠(yuǎn)綱要”。2000年11月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議，檢查立法規(guī)劃執(zhí)行情況，李鵬委員長(zhǎng)出席并講話，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法工作的質(zhì)量和效率，努力構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。 九屆全國(guó)人大及以前的幾屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃，都是由全國(guó)人大常委會(huì)秘書處擬定的。 體制首次調(diào)整后的立法規(guī)劃工作 十屆全國(guó)人大常委會(huì)期間的立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的擬定工作由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)。這是立法規(guī)劃工作體制的首次調(diào)整。2003年11月，中央批準(zhǔn)了十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，立法項(xiàng)目大類、小類的劃分仍沿用九屆的作法，列入規(guī)劃的立法項(xiàng)目共計(jì)76件。這一屆立法工作目標(biāo)確定為基本形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。2003年12月十屆全國(guó)人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在講話中強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)立法規(guī)劃，努力實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)，為形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2005年11月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)召開第二次立法工作會(huì)議，總結(jié)本屆人大近三年的立法工作，研究部署下一階段的立法任務(wù)。 經(jīng)過4屆立法規(guī)劃的編制工作，實(shí)行計(jì)劃立法的重要性、必要性越來越得到廣泛認(rèn)同。實(shí)行計(jì)劃立法，并加強(qiáng)對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查督促，可以使立法工作突出重點(diǎn)，使立法活動(dòng)適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要；能夠增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性；有利于防止立法工作中的重復(fù)、分散現(xiàn)象，避免不必要的立法活動(dòng)；有助于各部門之間的協(xié)調(diào)和有準(zhǔn)備地參加立法活動(dòng)，提高立法質(zhì)量和立法工作效率。 進(jìn)一步理順體制后的立法規(guī)劃工作 十屆全國(guó)人大后期，總結(jié)以往的立法以及立法規(guī)劃工作，更加深刻地感到，立法工作要有全局思考，應(yīng)該做到：有一個(gè)經(jīng)過充分論證和可行性研究的立法規(guī)劃；立法工作全過程有一個(gè)統(tǒng)一的管理部門；立法工作有一個(gè)權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；有一套科學(xué)的立法技術(shù)規(guī)范；常委會(huì)在立法工作中要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。 2007年2月，全國(guó)人大機(jī)關(guān)召開立法工作通報(bào)會(huì)，決定對(duì)全國(guó)人大機(jī)關(guān)立法工作體制作出調(diào)整。根據(jù)新的調(diào)整方案，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌立法工作全過程，履行規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)等職能。規(guī)劃是指負(fù)責(zé)擬定立法規(guī)劃、立法計(jì)劃；組織是指負(fù)責(zé)整個(gè)立法工作的組織工作；協(xié)調(diào)是指負(fù)責(zé)立法工作部門之間的協(xié)調(diào)；指導(dǎo)是指要在統(tǒng)一國(guó)家法制、統(tǒng)一立法技術(shù)規(guī)范上履行指導(dǎo)職責(zé)；服務(wù)是指為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作提供服務(wù)。做這樣的調(diào)整，有利于立法工作更加符合客觀規(guī)律，更好地適應(yīng)立法工作的實(shí)際需要。 十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃首次由常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)具體編制擬定工作。2008年9月，中央批準(zhǔn)了新一屆常委會(huì)的立法規(guī)劃。規(guī)劃中，立法項(xiàng)目大類、小類的劃分與九屆、十屆的作法相同，列入規(guī)劃的立法項(xiàng)目共計(jì)64件。這一屆立法工作的目標(biāo)是，確保到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系并不斷加以完善。2008年10月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議，王兆國(guó)副委員長(zhǎng)出席并講話，對(duì)貫徹立法規(guī)劃、進(jìn)一步做好立法工作提出明確要求。 2010年是法律體系形成的一年。為了從理論上、思想上、輿論上做好準(zhǔn)備，2009年以來，全國(guó)人大法律委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)加大法律體系形成相關(guān)工作的力度。2010年7月，全國(guó)人大法律委員會(huì)圍繞法制工作委員會(huì)提出的相關(guān)研究材料，專題研究和討論中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系問題。為了推動(dòng)法律體系形成在輿論氛圍上漸次升溫，法制工作委員會(huì)提出建議并經(jīng)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，召開了三個(gè)會(huì)議，第一個(gè)是座談會(huì)，于2010年8月召開，李建國(guó)副委員長(zhǎng)出席會(huì)議并講話，要求加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的研究，抓緊制定在法律體系中起支架作用的法律，確保到年底如期形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。第二個(gè)會(huì)議是于2010年11月召開的第十六次全國(guó)地方立法研討會(huì)，王兆國(guó)副委員長(zhǎng)出席，他在講話中著重闡述了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成的標(biāo)志，法律體系的基本特征，形成法律體系的重大意義。第三個(gè)是于2011年1月召開的立法工作座談會(huì)，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)出席并講話，全面闡述了形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的若干重大問題。隨后，在2011年3月召開的十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)宣布：到2010年底，黨的十五大提出的形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成。這是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。 2013年9月，中央批準(zhǔn)了十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。列入規(guī)劃的立法項(xiàng)目分為三大類：第一類是任期內(nèi)提請(qǐng)審議的，第二類是條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的，第三類是研究論證的。這是立法規(guī)劃首次將立法任務(wù)劃分為三類。列入規(guī)劃第一類、第二類的立法項(xiàng)目按法律部門的順序排列，但不標(biāo)出法律部門的名稱，一類、二類立法項(xiàng)目共計(jì)68件。這一屆全國(guó)人大立法工作的目標(biāo)是，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。 2013年10月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議，深入貫徹黨的十八大精神和習(xí)近平總書記一系列重要講話精神，分析我國(guó)立法工作面臨的新形勢(shì)，全面部署十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作。張德江委員長(zhǎng)出席并講話，他強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，確保立法規(guī)劃順利實(shí)施，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，為全面建成小康社會(huì)、堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供更加有力的法制保障。這個(gè)重要講話對(duì)做好今后五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期的立法工作具有重要的指導(dǎo)意義。 (作者為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任)
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